王茜ღ✿，博士ღ✿，西安交通大学马克思主义学院助理教授ღ✿。研究方向ღ✿：中国政府与政治ღ✿、党的领导制度体系ღ✿。

　　【摘 要】中国共产党的领导是当代中国政策有效执行的根本保障ღ✿。与西方政党和政府间关系不同ღ✿，中国共产党不仅在国家决策体系中居于领导地位ღ✿，而且对政策落实实施全面领导ღ✿。现有研究关注到党在政策执行中的角色定位ღ✿、作用机理与制度设计ღ✿，但受“政治-行政”二分关系的逻辑起点影响ღ✿。在研究内容上ღ✿，党的领导尚未成为政策执行研究的主导性议题ღ✿；在理论框架上ღ✿，基于西方分权型制度环境构建的分析框架难以解释党的领导地位ღ✿、党的全面领导等关键实践要素ღ✿；在研究方法上ღ✿，个案化研究取向忽视对党的领导这一制度体系的整体性研究ღ✿。推进对于党领导政策落实的系统研究ღ✿，应回到经验现象本身ღ✿，立足党的领导实践提炼关键议题ღ✿，扎根中国制度环境搭建分析框架ღ✿，基于议题层次建构方法论体系ღ✿。由此从议题设置ღ✿、理论生产ღ✿、方法选择三个维度助力中国自主公共政策知识体系的建构ღ✿，为阐释“中国之治”何以可能提供新的研究视角ღ✿。

　　如何确保治国理政政策目标的实现ღ✿，是关乎国家治理与发展实效的重大实践和理论课题ღ✿。中国共产党在国家决策体系中处于领导地位ღ✿，中国治国理政的关键是以党的路线方针政策为核心建构国家政策体系白石瞳澳门威尼克斯人官网ღ✿，ღ✿。党依据不同时期的经济社会发展状况ღ✿、国内外形势变化ღ✿，调整战略目标与政策措施ღ✿，着力推进中国现代化建设各项事业发展ღ✿。在这一过程中ღ✿，中国共产党不仅形成了领导和整合社会的组织体系ღ✿、领导体系和工作体系ღ✿，而且确立了相当成熟的立国ღ✿、治国ღ✿、兴国ღ✿、强国的理论ღ✿、原则ღ✿、方略ღ✿、规划和目标ღ✿。这一实践既展示了以政策引领发展的治国理政路径ღ✿，又揭示了一个政策现象ღ✿：中国共产党的领导是当代中国政策有效执行的根本保障ღ✿。

　　对于学界而言ღ✿，中国的政策实践极大丰富了公共政策研究的经验素材ღ✿，而其中令人关注的是国家的超大规模性及其带来的复杂的治理难题ღ✿。超大规模的单一制国家普遍面临政策落实难的问题ღ✿，而“超大规模国家既是中国发展的初始条件ღ✿，又是发展过程中的结构性约束”ღ✿。中国有高度复杂的政策体系ღ✿、差异化的治理情境ღ✿、多样化的治理主体ღ✿，面临成本负荷ღ✿、目标偏离ღ✿、各自为政ღ✿、形式主义ღ✿、官僚主义等挑战ღ✿。面对超大规模国家的治理难题与单一制的国家结构形式ღ✿，中国共产党落实政策的过程缺少可供参考的经验样本ღ✿。其所启示的关键议题是ღ✿：为什么面对超大规模国家的复杂治理难题ღ✿，中国共产党仍能在长时间ღ✿、大范围内保持稳定的政策落实能力？党是如何领导政策有序ღ✿、有效落实的？

　　学界通常用西方公共管理领域的政策执行概念界定政策落实的实践威尼斯人官网ღ✿。而西方政策执行研究基于“政治-行政”二分关系的逻辑起点与分权制衡的理论预设ღ✿，强调掌握公共权力的政府是政策执行主体ღ✿，鲜少关注政党的作用威尼斯人官网ღ✿。即使有少数学者讨论政党对政策执行的影响ღ✿，也仅将政党作为“介入”行政执行的一种政治因素ღ✿。但是“在中国语境下ღ✿，中国共产党是领导中国一切公共管理活动的核心ღ✿。对中国公共管理实践的解释必须纳入党的因素”ღ✿。基于这一观察ღ✿，近年来ღ✿，中国学界突破西方政策执行理论的问题域边界ღ✿，“将政党带进来”ღ✿，考察中国共产党推进政策执行的角色定位ღ✿、作用机理ღ✿、制度设计ღ✿，并构建诸多理论模型ღ✿，以此阐释中国政策有效执行的制度原因ღ✿。这些理论模型及其背后蓬勃发展的中国公共政策执行研究极大丰富了学界对于中国政策实践的理解ღ✿。

　　然而ღ✿，从当前政策执行知识体系的总体格局来看ღ✿，西方研究范式仍然占据主导地位ღ✿。受其影响ღ✿，中国主流的政策执行知识体系面临三重解释力困境ღ✿。在议题设置上ღ✿，相关研究重点关注作为执行主体的政府如何推进政策执行ღ✿，政党研究尚未成为主流ღ✿，党的领导的丰富实践尚未被纳入研究范围ღ✿；在理论框架上ღ✿，受分权制衡理论预设与委托代理假设的影响ღ✿，对政策实践中党的领导核心地位ღ✿、党的领导的全面性等关键实践要素的阐释存在理论错位与逻辑陷阱ღ✿；在研究方法上ღ✿，注重对具体政策的个案研究和过程分析ღ✿，对制度设计的关注较少ღ✿，尤其是对党的领导制度体系的专门性ღ✿、系统性考察有限ღ✿。这在一定程度上限制了党领导政策落实的作用机理的理论解释力ღ✿。因此需要回到党的领导实践本身威尼斯人官网ღ✿，对一些关键制度现象进行重新审视ღ✿。

　　从政党与政府间关系的制度结构来看ღ✿，西方选举制度下执政党通过影响政策选择ღ✿、控制政府等间接方式推动政策落实ღ✿，而中国共产党则对政策过程实施全面领导ღ✿。党不仅在国家决策体系中居于领导地位ღ✿，而且对政策落实实施全面领导ღ✿。在党的政策实践中ღ✿，“落实”是一种标志性话语ღ✿，频繁出现在各级各类政策文件ღ✿、会议讨论ღ✿、工作部署中ღ✿。“重视抓落实ღ✿、善于抓落实是中国共产党的组织特征ღ✿，也是中国共产党领导下国家治理体系的鲜明特色ღ✿。”党以制度体系为载体ღ✿，建构起推进政策落实的结构体系和各类制度机制ღ✿，以此统筹复杂政策体系和政策全过程ღ✿，层层推动政策的有序ღ✿、有效落实ღ✿。可见ღ✿，党的领导为在超大规模国家落实政策提供了中国方案ღ✿。特别是党的十八大以来ღ✿，在党的领导下ღ✿，各领域政策有效落实ღ✿，取得了一系列历史性成就ღ✿。这一实践是关乎中国共产党领导的治国理政路径与成效的时代课题ღ✿，需要在理论上进一步加以概括和提炼ღ✿。

　　“中国自主知识体系ღ✿，其实质内容是‘把中国经验提升为中国理论’的知识体系”ღ✿。建构基于党的领导实践的中国自主公共政策知识体系ღ✿，系统阐释中国共产党领导政策落实的经验现象ღ✿，关键在于超越对西方政策执行知识体系的简单套用ღ✿，回到实践本身ღ✿，从研究课题ღ✿、理论框架ღ✿、研究方法三个维度进行系统性建构ღ✿，深入挖掘和阐释党的领导的生动实践ღ✿，以此助力中国公共政策的知识生产ღ✿。

　　20世纪70年代ღ✿，美国政策科学研究从实践出发ღ✿，发现政策的成败不完全取决于其本身的设计ღ✿，而且受执行过程影响ღ✿。政策执行理论开始成为一个独立的研究领域并逐渐发展壮大ღ✿，学者们急于寻找政策失败的影响因素及其解决方案ღ✿。他们讨论的核心问题是ღ✿，什么因素会影响政策的具体执行过程？

　　西方政策执行理论认为ღ✿，公共政策是由政府制定的ღ✿、回应和解决公共问题的方案ღ✿，政策执行是一种典型的“官僚行为”ღ✿。虽然有研究者考察政党与政策执行的关系ღ✿，但受限于“政治-行政”“决策-执行”二分关系的基本预设ღ✿，这些研究者仅将政党作为影响政策执行的多种因素中的一种外部政治因素ღ✿，提出“党派政治”“政策执行党派化”等概念ღ✿。政党视角的政策执行研究长期处于被忽视的状态ღ✿，没有成为政策执行研究的核心ღ✿。受西方理论范式影响ღ✿，在很长一段时间ღ✿，中国政策执行研究的主要对象是政府等主体ღ✿。

　　近年来ღ✿，基于对中国共产党实践的观察ღ✿，中国社会科学研究中出现了一种“将政党带进来”的研究路径ღ✿。相关研究认为ღ✿，中国共产党的治国理政创造出了政党中心的新范式威尼斯官网ღ✿。其中ღ✿，“政党中心主义”的研究路径认为ღ✿，许多后发国家的现代化模式是由政党组织主导的ღ✿。学界逐渐关注到中国共产党对于中国政策实践的重要性ღ✿，开始对中国共产党在政策执行中的角色ღ✿、行动威尼斯人官网ღ✿、作用进行分析威尼斯人官网ღ✿，并通过案例研究提出相关的概念ღ✿、理论ღ✿、观点ღ✿。一些关键问题被学界凸显出来ღ✿，比如党如何影响政策执行过程ღ✿、如何理解在政策执行中党同政府之间的关系等ღ✿。

　　在比较政治制度视野下研讨会ღ✿。ღ✿，政党（尤其是执政党）在政策执行中的角色定位与作用机理受制度环境影响ღ✿。根植于特定的国家体制和政党制度ღ✿，国内外有关政策执行中的政党作用研究呈现明显的差异ღ✿。

　　在西方公共政策研究中ღ✿，政党被认为是将问题引入政治议程的关键角色ღ✿，对于解释政策选择与议题设置起到重要作用ღ✿。然而政党在政策执行中的角色和定位并未成为政策执行研究的主流ღ✿。相关研究关注“党派政治”（partisan politics）对政策执行的影响ღ✿，提出在“政府公共政策执行的党派化”下ღ✿，党派之间的斗争是解释政策执行失败的重要理由ღ✿。政党被视为影响政策执行的外部政治因素ღ✿，这一影响主要表现在执政党轮换后ღ✿，致力于提出有利于自身的政策ღ✿，而抛弃以前的政策ღ✿，从而导致政策执行失败ღ✿。同时ღ✿，由于政党的选举经验远多于执政经验ღ✿，对于政策的规划不力也是政策无法执行的重要原因ღ✿。在非竞争性政党体制国家威尼斯欢乐娱人城官网ღ✿。ღ✿，执政党可以通过组织控制ღ✿、政治动员ღ✿、党组织直接参与执行等方式提升政府的执行力ღ✿，因此在政策执行上具有更大的行动力和影响力ღ✿。

　　近年来ღ✿，伴随着“政党中心主义”的兴起ღ✿，学界逐渐关注到中国共产党治国理政的丰富实践ღ✿，对中国共产党在政策执行中的角色定位白石瞳ღ✿、作用机理ღ✿、制度设计进行系统分析ღ✿，将党的作用融入既有的政策执行知识体系中白石瞳ღ✿，着力阐释政策执行过程中党的行动及其效能ღ✿。

　　其一ღ✿，中国共产党在政策执行中的角色定位ღ✿。相关研究关注党的角色定位ღ✿，认为中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体ღ✿，也是国家意志的实施和运行主体ღ✿。从中国的政策过程来看威尼斯人官网ღ✿，党既决定公共政策的形成过程ღ✿，也全面参与公共政策的执行过程ღ✿，是政策设计与动员者ღ✿、资源整合者ღ✿、政策贯彻者ღ✿。由于公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策ღ✿，作为中国公共政策的关键主体ღ✿，党在我国政策系统与政策过程（包括政策思想的形成ღ✿、政策目标的确定ღ✿、政策行动的落实等环节）中起着领导与指导作用ღ✿。党的领导ღ✿、指导和监督能够做到指挥统一与果断ღ✿、行动快速高效ღ✿、事权集中ღ✿、责任明确ღ✿、组织机构与政策相对稳定ღ✿、政策有较强的连续性ღ✿、党政目标一致等ღ✿。因此ღ✿，政策执行是衡量政党领导能力的重要标准ღ✿。

　　其二ღ✿，中国共产党推进政策执行的作用机理白石瞳ღ✿。结构视角相关研究指出ღ✿，中国通过党政一体结构实现政治意图与行政执行的贯通ღ✿。党的领导权不仅体现在执掌国家政权ღ✿，还体现在统领威尼斯人官网ღ✿、行使以决策权ღ✿、执行权ღ✿、监督权为核心的国家治理权培训课程ღ✿，ღ✿。基于这一权力结构能源技术ღ✿，ღ✿，我国形成了党领导下的国家治理体制ღ✿。在这种党政结构下ღ✿，国家的政策可以分解到地方政府ღ✿，直至基层政府去执行ღ✿。其作用机理在于通过政治权力解决科层体制运行中执行力不足的问题ღ✿，将任务和资源分配到特定的层级ღ✿、机构和职位ღ✿，以提升政策执行效率ღ✿。而在这一体制下ღ✿，由于政府体系内的领导多是党员ღ✿，政府部门均设有党组织ღ✿，党和国家各类重大决策能否落实取决于各级党组织和党员干部的执行力ღ✿。

　　其三ღ✿，中国共产党推进政策执行的制度设计ღ✿。相关研究从“党委（党组）领导”“归口管理”“党管干部”ღ✿、政策宣传ღ✿、群众路线ღ✿、干部考核ღ✿、政治监督等制度ღ✿、机制ღ✿、方法层面分析党如何推进政策执行ღ✿。总体而言ღ✿，党通过党委主抓ღ✿、“领导小组”“指挥部”等方式ღ✿，统筹协调各方力量ღ✿，整体推进贯彻实施ღ✿，加强督查督办ღ✿，由此实现对国家和社会的领导ღ✿。就具体制度而言ღ✿，党利用组织体系进行政治输出ღ✿、政治动员ღ✿、政治整合ღ✿、政治激励以及政治纪律约束ღ✿，将制度执行力转化为政策执行中干部的学习能力ღ✿、规划能力ღ✿、服从能力ღ✿。而在党的群众路线下ღ✿，政策执行主要包括上层推动ღ✿、实验示范ღ✿、说服教育ღ✿、全面实施ღ✿、协调监控等ღ✿。因此重视政策宣传ღ✿、强调政策试点ღ✿、提高干部素质是党推动政策执行的重要经验ღ✿。

　　现有研究尝试将党的作用融入既有的政策执行理论框架ღ✿，进而阐释党推动政策有效执行的内在逻辑威尼斯人官网ღ✿。针对这一议题ღ✿，学界形成了“党组织主导执行”与“党的领导”两种解释模型ღ✿。前者强调党组织作为执行主体的直接功能ღ✿，后者侧重党的领导对执行环境的系统性塑造ღ✿。二者争议的核心在于本体论定位差异白石瞳ღ✿，即应将党的角色理解为政策执行的行动主体ღ✿，还是制度环境的建构性力量ღ✿。

　　一类研究关注党组织主导的政策执行场景学术合作ღ✿！ღ✿，提出“高位推动”“政治势能”“中心工作”“统合治理”等一系列具有标志性的概念ღ✿。相关研究基于具体的政策执行案例提出ღ✿，党通过政治机制将一般性公共政策上升为“中心工作”ღ✿，将科层任务ღ✿、行政事务转变为政治任务ღ✿，以此提升其“政治势能”ღ✿。这一“政治推动行政”机制通过打破科层结构束缚的方式来整合资源ღ✿，对于一些重要政策的执行起关键作用ღ✿。此类研究指出ღ✿，通过党组织主导ღ✿、权威介入等政治手段ღ✿，能够有效解决科层体制的运转问题ღ✿。相关研究揭示了一种党组织主导的政策执行情境ღ✿。在某些政策领域ღ✿，执政党直接履行国家政权组织的经济社会建设功能ღ✿。政党的作用在于创建和完善国家政权体系ღ✿，用政治机制破解政府科层体系中的政策执行难题ღ✿。

　　另一类研究从党的全面领导的视角出发ღ✿，构建“党的领导-分工负责”的解释模型ღ✿，指出我国在党和政府正常的职责分工的基础上ღ✿，形成了“党全面领导政府和政治统合行政的权力运行规则”ღ✿。党的领导不是替代政府等其他组织的职能ღ✿，而是作为一种统筹性ღ✿、指挥性力量贯穿于政策全过程ღ✿，确保各级政府对政策的贯彻执行ღ✿。其中ღ✿，统筹ღ✿、指挥ღ✿、调度分散的资源和力量是党领导政策执行的基本逻辑ღ✿。统筹协调与指挥不是干预或介入ღ✿，而是在中国共产党的直接领导下各级国家机关履行各自不同的职能ღ✿。其重要的法理内涵在于“在国家机关职权独立前提下的总揽”ღ✿。这一领导作用发挥的关键在于国际交流ღ✿。ღ✿，纵向上将党的领导权贯穿至行政末梢的权力结构ღ✿，横向上把党ღ✿、国家ღ✿、社会等力量统合起来ღ✿，将党组织ღ✿、党员等嵌入其他社会组织的决策ღ✿，以此“总揽全局ღ✿、协调各方”ღ✿，对政策活动作出统一部署ღ✿，调动各方力量ღ✿。因此ღ✿，此类研究认为白石瞳ღ✿，分权逻辑无法解释党的领导ღ✿。